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司改國是會議第二分組第5次會議決議通過實施終審法院人事改革方案,中華民國法官協會發出聲明,指依司法院新聞稿稱「本次司法改革國是會議的決議,最終由總統任命,是符合各國通例的作法」,還保證此一制度不致造成政治力介入,協會擔憂「政治干預司法」,提出三大疑問。司法院秘書長呂太郎針對終審法院法官選任程序問題,逐一答覆如下:
問題(1):依據司法院所推動審判組織金字塔化(即第一審必須有充分法官人力資源,第三審則減少法官人數),或訴訟金字塔化(即建構第一審成為堅實的事實審、第二審為事後審或嚴格續審、第三審為嚴格法律審之訴訟制度)之改革方向,俱未變動終審法院職掌內容,為何必須改弦易轍、逕將終審法院法官改為政治任命之特任官,並變動遴選方式?兩者關連為何?
回答:一、是否採金字塔型訴訟,與終審法院是否為政治任命,並無必然關聯。
二、終審法院職掌未變動,不代表終審法院之組織不能變動,重點在於原有的終審法院組織是否適當。如果原有組織並不適當,即使職權未變,也應該改變其組織。就如同過去經驗,法官、檢察官的職掌雖未變動,但仍應推動審、檢分隸。法官的職掌未變,但仍應讓法官擺脫一般行政人員的職等、考績等人事規範,其理都相同。
三、所以,真正應該探討的是,最高法院、最高行政法院法官,是否要經由一定形式的政治任命。就結論上說,在我所知的範圍內,跟我國相同採最高法院
憲法法院(或憲法委員會)併行模式的國家,目前還沒有發現其最高法院法官非經政治任命,因此,最高法院法院法官的政治任命,應屬通例。至於政治任命的態樣,則各有同,通常包含總統、國會併行,或二擇一。反而如台灣目前,由司法行政首長(司法院院長)提名,經司法院院長指定近半的法官內部團體同意,即予派任的例子,幾乎未見(依法官法第4條第2項、第3項規定,外部委員僅3人,於現任一、二審法院法官遷調至終審法院之人事遷調案,無表決權,能表決者,僅院長及指定之委員11人及法官代表12人。)
四、為何各國要採政治任命的形式?那是因為各國把終審法院法官設定為行使司法權的憲政機關,把終審法官的地位,拉抬到足以與其他憲政機關直接抗?的地位,而非由司法首長可以直接指派的行政官員。換言之,經全民選出的立法委員所制定的法律,其具體意義為何?如何發揮其規範個案的效力?要由終審法院法官來決定,不管說法官的裁判,是在創造法律、發現法律或繼續形成法律;或者說,法官於個案所宣示的權利義務或法律效果,是主觀的法律,立法院通過的法律,則是客觀的權利,都在指出法官的每個裁判,是讓法律具體化、實效化的關鍵。
也就是說,人民以法律形式表達的意志,能否落實的關鍵,是由終審法院的法官終局掌握。我們很難贊同,終審法院法官的裁判權威,還要區別一般裁判與判例,終審法院法官的地位或重要性,還要有院長、庭長、法官的區別。當然我們也不得反省,要讓終審法院法官取得這樣重大的權力,或者貫徹人民意志的職責,是否可以只靠獨立公正的司法院院長及所指定的人審委員,加上法官團體內部的同意?而不需要有相當程度的民主正當性?
問題(2):現行終審法院法官向來採「提名權」與「同意權」分別行使之架構進行審查,亦即由司法院長提名,再由具有外部委員參與的司法院人事審議委員會行使同意權,此方式有何重大瑕疵?何以未能適度修正而須完全揚棄?甚而改由總統決定終局法院法官人選?
回答:一、其理由參照前述。又沒有充分民主授權的法官代表,在決定終審法院法官的層面上,為何能有如此權威的人事決定權?亦值商榷。
二、依現行法官法第4條第3項,外部人員就終審法院法官的遷調,並無表決權。
三、改由總統決定,只是一種政治任命的可能形式,由總統任命或國會審查,各有不同見解,在立法政策上可以調整、選擇(有法官認為終審法院法官係審判個案,與大法官略異,故反對交由立法院審查)。即便是由總統任命,如果各界都認為遴選委員會直接通過應任法官,總統只是形式上任命,也是可能形式。
問題(3):最高法院、最高行政法官是依據立法院通過的法律獨立行使職權,審理普通民刑事及行政案件,依其擔負之功能,與有宣告法律違憲之權之司法院大法官會議並不相同,則何以除法律所授予之民主正當性外,終審法院法官尚需再經總統遴選?立論依據為何?職司憲法解釋的大法官需要經過政治任命的理由及目的,與終審法院法官需經政治任命的理由有無不同?運作上,政治任命的任期八年的大法官,與政治任命且終身職的最高法院法官運作上難道不會產生緊張關係?又如何解決?又如何解釋社會大眾對於政治干預司法的疑慮?
回答:一、終審法院的裁判,決定人民以法律的形式所表達的意志,能否落實,應該需有相當程度的民主正當性,理由已如前述第一、。
二、有違憲審查權力的大法官,可以推翻或否定人民以法律的形式所表達的意志,因此,所需的民主正當性要更強些,自屬合理,因此,使二者在選任的過程中,有政治任命程度的些許差異,也是合理。
三、採憲法法院與最高法院併行的法制,基本上難免處緊張關係,尤其有裁判憲法審查制度,更有可能。但此種緊張關係,只是職權不同而已,並沒有互相取代或所謂誰大誰小的問題。這可能需要有一段磨合期。換句話說,在終審法院也應了解憲法意旨,於審判的個案為合於憲法的解釋,也應注意違背憲法的法律,及時聲請釋憲,如此因個案被大法官解釋違憲的機會就會大大減少。
四、就如何解釋社會大眾對於政治干預司法的疑慮?我認為,司法獨立的維持不僅要靠我們法官們的良心與堅持,也需要靠社會大眾與政治人物對司法獨立的珍惜與維護,才有可能達成。我們除了盡量注意制度設計上的可能缺失之外,也要盡量跟社會大眾說明,在現制下司法院院長就終審法院法官入選的影響力遠大於新制,以司法院院長亦為政治任命,若政治要干預司法,在現制下更有機會,因此,新制不但可以提高終審法院法官的地位,鞏固法官裁判的權威性外,更有助於維護審判的獨立。
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